央地财政迈步深改分税制有望按税种分配

地王频出、政府债务压顶、公共服务投入有时捉襟见肘……这些问题最后都会有一个指向：地方财政缺钱。

“十三五”时期，这一难题有望从制度设计层面化解。11月9日的国新办发布会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示，与过去相比，事权和支出责任会更加匹配，因为这项制度改革的一个基本原则是，事权和支出责任相匹配。

就现实来说，分税制将再次面临调整，中央和财政将由现行的主要以税率为标准分享税收，转向按照不同税种分享税收。

财税专家李文海告诉记者，鉴于土地财政和地方隐性债务繁多的负面经验，未来地方财政的收入来源和事权责任都将进行相应调整，这既是现实所逼，也是理顺整个制度的必须安排。

房地产调整影响地方财力

本次国新办发布会主题是解读“十三五”规划建议，杨伟民说，财税体制改革确实是一个难点，因为它关系到整个国家治理体系和治理能力，涉及到中央和地方的关系，企业、政府、居民个人三者之间的关系，以及收入怎么分配。这是改革中的重点，也是一个难题。

日前公布的“十三五”规划建议提及，“调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。

杨伟民表示，这次改革进一步强调建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央的事权和支出责任，调动各方面积极性。

安邦咨询报告称，1994年分税制改革后，中央财政收入显著提高，地方财政占全国财政总收入的比例不断下降。同时，地方政府事权范围不断扩大，承担的职能越来越多，地方支出急剧增长。

最新数据显示，9月份，地方本级一般公共预算收入6048亿元，增长10.6%，同口径增长6.6%。地方一般公共预算支出15898亿元，增长31.7%，同口径增长29.4%。

曾在地方财政部门工作过的李文海说，地方政府热衷土地财政的最主要原因，就是收入可以不用与中央财政分成，但这却会推高房价，而且地方政府发债自主权少，又必须要承担基础设施建设和公共服务职能，就会产生地方债问题。

央地财政关系的调整，也是现实情况倒逼。财政部数据显示，2015年前三季度，全国的国有土地使用权出让收入下降了34.7%，土地交易规模大幅萎缩；而在2014年和2013年，这部分收入曾分别增长3.1%和45%。

土地交易的萎缩也大幅拖累了地方投资。穆迪报告指出，2015年前三季度，地方投资占全国投资总额的95.7%。在这一时期，由于土地出让收入下滑，地方投资仅增长10.7%，增速低于一年前的15.9%，导致全国投资同比增速从2014年同期的15.7%放缓至10.3%。

“地方，特别是基层市县财力比较有限，所以建设相当大程度上依靠于土地财政及房地产开发。而现在房地产进入到调整阶段以后，他们的相应的收入大幅度减少，建设资金来源就成问题了。”杨伟民说。分税由税率调向税种

前两年，原财政部财政科学研究所所长贾康等专家就建议，在上收部分事权的同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。

社科院财经战略研究院院长高培勇也认为，地方财政收支体系的健全包括两方面：一是地方有相对独立的组织收入、管理支出的权力；二是地方财政有相对独立的平衡自己财政收支的权力，这些需要回到分税制本质的轨道上去。

杨伟民给出了一个权威说法。“要考虑税种的属性，进一步理顺中央和地方的收入划分，过去也是实行分税制，比如增值税，中央多少、地方多少，但是未来可能会改变这种分税模式，分清中央拿什么税，地方拿什么税，省一级政府拿什么税、市县政府拿什么税。”

杨伟民说，这也可以说是分税制，但是按税种分，而不是按税率分，不是把税率切割几块划分税。“这样才有利于调动地方发展经济的积极性，也有利于化解地方政府的债务风险，保障地方政府基本公共服务支出，包括基础设施公共服务的建设支出。”

他表示，如果税种划清楚了，地方有了稳定的税收，就可以保障相应的基本公共服务和社会管理方面的支出，更好地体现社会公平。

这在财税领域绝对是一个不小的改革。贾康告诉记者，这意味着赋予地方一定自主税收管理权限，其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。